在我国环境污染防治法律的发展过程中，似乎存在着大量的“路径依赖”现象，即对强制手段的依赖。在治理环境污染过程中，仅仅依靠强制手段，无法真正长期有效地实现污染物排放的减少和环境质量的改善，实现环境的可持续发展。要实现我国环保政策目标和可持续发展战略，国家必须是时选择补充运用经济手段，使其成本内部化，以促进经济增长方式的转变，这是解决环境污染的根本之策。

论以经济手段完善环境保护法律的研究

  左佳 

关于环境税费征收的额度高低及技巧

关于征收额度高低的问题，究竟应该征收多少税费才算正当，是一个很有争议的问题。本文认为，应该首先取决于该污染税费究竟是作为财政收入还是作为对企业行为的引导。若作为财政收入，则单纯以污染整治的费用来考虑即可；若作为对企业行为的引导，则需视我国企业规模大小、营利状况、企业向来对环保的认知与心态、国家所希望达成的引导速度（年限）来综合考虑。概括来说，作为行为引导的环境税费在计算额度高低时，不必斤斤计较于该厂商所在地区的自然或人文环境特色，即不必顾及到其对其所可能造成的影响以及所导致的必须承担的恢复费用。如果一种环境污染税费被设计为兼具有行为引导性质与财政收入性质，则设计上当然必须取向财政收入目的为基础，至于引导部分，可以视企业是否遵守排放标准或致力于减少排放量，来将每单位排放量的课征单价予以下调甚至完全免征，或者当排放量超出一定程度时才就超出部分加以征收。下面就兼具财政收入与行为引导性质的环境污染税费额度高低问题作进一步探讨。

首先，额度高低应与厂商所处的市场结构相关。例如，独占厂商的资源配置匮乏除了来自污染的外部效果之外，也与其过低的产量水平有关。因此，在考虑独占市场结构下的最适合税率时，必须兼顾污染税对减少污染的贡献，以及其可能进一步减少产量所造成的损失。另外，主管机关为了收取环境污染税费，无可避免地必须付出相当大的执法及行政成本，例如检测污染排放、征稽并处理税收、处理纠纷案件等，这些行政成本的高低对环境污染税费的收取额度自然有影响。其次，应考虑厂商所处的区位。位于河川上游或下游的厂商，即使令其排放量完全相同，它们对河川污染的影响也有极大差别；在空气污染的情形，就一个大区域的污染虽说区内厂商都有影响，但接近人口密集地方的厂商造成的影响毕竟也是不同的。再次，应进一步考虑的因素还包括通货膨胀率（实际税率往往因物价上涨而下跌，所以想维持最适污染水平，税率有必要参照通货膨胀的幅度酌情调整）、产品需求增长的影响（在生产或消费过程中具有污染性的产品，其市场需求可能随人口、所得的增加，时间变迁等因素大幅增长，此时在原有税率下恐怕难以继续将污染量维持在适当水平上）、厂商以其他方法减少污染的能力及其差异等等。面对这么多需要考虑的因素，决策者必须以现时可得的资料来作适度的推测与评估，其中环境污染税费征收对产业所造成的冲击、征收必须花费的行政征收能力与成本的考量以及政治上的可行性，是最大的关键。

关于征收的技巧，则涉及到行政成本的节省。最理想的状态是政府能以低廉的行政成本精确地依各企业所处的不同区位、市场结构、通货膨胀率、产品需求增长影响、厂商减少排放的努力，甚至污染对经济、社会的冲击等等来做个案裁决。然而这种做法从征收税费的成本来看却站不住脚。为了节省行政成本，某种程度的推测、预估或和解（征稽机关与当事人之间）是不可避免的。问题就在于，究竟为了征收成本的降低，我们应将个案裁决的正义牺牲到什么程度？这个问题应该结合一国的行政发展水平，发展中国家往往难以具备充足的资料以尽量达到个案课征税收上真正的公平正义。为了减少开销，税费正义一定的让步是必要的，只要课征方法并没有严重的不公平或无法达到课征目标即可。

完善诱导型规制手段：低利贷款及税收优惠制度

低利贷款或税收优惠上的规定往往并不在环境法中出现，而是规定在相关的税法或是相关的投资法中。我国相关法律对企业的污染防治行为也规定了一些奖励措施以诱导企业保护环境，如对企业购买污染防治设备进行减免税、允许对污染防治人才的培训进行投资抵减、对污染性迁厂进行奖励或补助等等。须注意到的是，目前我国有关低利贷款和税收优惠的提供，都必须由企业提出申请，则政府是否已经提供足够的宣传，以及是否真正了解企业的问题所在，从而订立出便民、利民的申请手续，是一个重要的问题。我国有很多企业处于中小型规模，没有足够的法律知识。另外，就与政府交往的经验或是从历史文化传统而来的观念，民众似乎普遍存在怕官心理，所以政府在进行诱导型规制时，必须注意到民众的习性及观感，即须符合民众的习性以及向来的做法。如果单纯提出公告或由地方政府进行催促，往往并不是很有效的方法，最重要的是鼓动民众发自内心的意愿，执行时应该以如何的措施使民众心悦诚服地主动前来接受规制，是值得思考的问题。

虽然没有统计数字，但从媒体报道等渠道大体可以了解到企业对诱导性规制手段的看法：希望买了污染防治设备以后政府就不会再来刁难。换句话说，花了钱以后在一定期间内政府要能保证这些新购的环保设备都能发挥功能而且合乎环保标准，从而使企业高枕无忧，不再担心环保的罚单。基本上这是民众对规制性法律的一种“法感”，从而在制度设计上政府就必须确保这种安定性的要求。具体而言，政府有必要奖励或监督民间污染防治设备的设计与制造厂商，使其有能力提供便宜、有效的污染防治设备。除此之外，政府可能有必要在整个水污染防治法或空气污染防治法的处罚上，考虑到企业的环保设备投资情形：如果不是恶意将环保设备停用，则操作上的小差错应该可以从宽处罚。政府还有必要透过技术辅导，或成立“工业污染技术服务团”（下面详述）等来协助或鼓励环保设备的设计或制造厂商进行必要的售后服务等等。

 上面提到的“工业污染技术服务团”，事实上是借鉴台湾地区的一种做法。 “服务团”由政府机关本身提供技术咨询，对企业的污染防治加以辅导， “服务团”为深入了解某类工厂企业污染程度及防治状况，可以成立特别小组进行有针对性的了解和辅导工作。就辅导内容而言，对象一经确立之后，工作小组就前往现场辅导，现场提供制程及污染防治技术的改善建议。现场辅导工作进行的方式首先是由工作小组与企业沟通，了解工厂现状，接着实地参观制造流程，随后再转赴污染处理现场以了解运转及维护状况，并就运转及污染处理状况的缺失、企业所提出的问题以及所要求协助的项目一一作以解答，待现场辅导后再整理资料撰写改善建议报告提供给企业参考。“工业污染防治技术服务团”积累了各行业工厂的辅导经验后，在整体性整合资源利用、以及就环境生态有关的产业政策架构上，势必能对环保法规政策及环保标准的制定提出相当好的建议。

需要注意的是，政府的资源毕竟有限，所以工业污染防治服务团的规模也只能局限于一定的程度，则应如何筛选适当的行业进行污染防治技术的咨询与辅导，以及应以什么标准来选择接受辅导的厂商都是值得研究的问题。可以考虑的方法是，政府鼓励培养民间社团的参与并逐步退出这方面的介入，政府一方面仍然扮演提供中小企业环境技术咨询服务的角色，但另一方面对民间环保事业团体提供必要的补偿（不限于金钱或事物的给付）来帮助其开拓市场。总而言之，国家介入经济领域的行为对发展中国家而言，往往是强而有力的政策手段。国家也必须随着社会发展尤其是民间事业团体实力的增长而逐步抽离干预，让一切转由市场法则来运作。

（作者单位：中共辽宁省委党校