韩国的地方自治与我国民族区域自治模式的比较 
朴圣杰　刘训智
（延边大学，吉林 延吉133002） 
　　摘　要：韩国地方自治制度的发展和演变具有内在的历史因素，其地方自治制度是以团 体自治为主要内容的自治模式，同时又在近期引进了居民自治的因素，旨在扩大居民参与的 程度。韩国在探索地方自治制度的过程中积累了成功的经验，对我国民族区域自治模式的完 善具有借鉴意义。
　　关键词：韩国；地方自治；自治模式 
　　中图分类号：DF28　文献标识码：A　文章编号：1008-7508（ 2009）06-0040-03
　　地方自治是指一般情况下国家不得干预的、一定地域范围内的居民自愿通过民主方式组 成自治团体，产生自治机关，自行处理与自己有关的事务的一种社会管理方式。①现代的 地 方自治主要是团体自治和居民自治。韩国地方自治经过50多年的发展，最终形成了符合自身 实际的团体自治模式，在国家政治生活中取得了良好的效果，民主程度不断提高，近几年引 进居民自治的改革对于扩大民主更具有重大意义。
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　　 一、韩国地方自治的起源和发展
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　　韩国建国后，引进西方的地方自治理念和实践经验，于1949年颁布了地方自治法，但是 由于政治上的原因，地方自治没能得到真正实施，宪法和地方自治法所规范的地方自治仅仅 是一种形式，实质上起到的只是一种装饰作用。真正意义上的地方自治，是通过在全国范围 内实行的地方议会意愿选举（1991年）和地方自治团体之长的选举（1995年）而得到实现的 。②
　　韩国的地方自治法颁布后，地方自治并未真正实施。1961年，地方议会被军政府解散。 尽管社会各界呼吁恢复地方自治，但朴正熙独裁政府拒绝举行地方选举。20世纪七八十 年代，随着地方经济飞速发展，要求地方自治的呼声也日渐高涨。为了满足地方经济发展的 要求 ，从80年代中期开始韩国中央政府鼓励开展地方自治的可行性研究，并计划恢复地方自治 。从1985年开始，韩国举行了多次公开听证会和研讨会，有关这一议题的文章和书籍也开始 出现。1988年，韩国中央政府修订了地方自治法。根据新法，汉城特别市、6个自治市和9个 道被定为高级地方政府。汉城的区、自治市、市（小市）和郡被定为低级地方政府。韩 国于1991年3月举行了小行政单位（小市郡和大城市的区）的议会选举，6月举行了大行政单 位（大城市和道）的议会选举。修改后的法律授权地方议会对地方政府进行检查和审计。19 95年举行了地方政府长官的选举。依据地方自治法，韩国的地方自治机关有两种类型：特别 市、直辖市和道的自治机关，以及市、郡和区（自治区）的自治机关。其中特别市、直辖市 和道的自治机关直辖于政府，市、郡的自治机关设置于道的管辖区内，区的自治机关设在特 别市和直辖市的管辖区内。地方自治机关拥有处理居民福利事务（自治行政权）和财产管理 （自主财产权）的权力，拥有在法令范围内制定自治规定（自治立法权）的权力。1995年全 国进行了道政府知事和广域市长选举。1998年举行了第二次全国地方选举。从1998年选举之 后，开始每四年进行一次地方选举。根据宪法选举出的地方长官享有中央政府所赋予的职能 ：管理公共财产和设施的职能；评估和征收地方税和费用的职能；向地方国民提供各种服务 和物品的职能；管理各种行政事务的职能。每个地方政府下设教育委员会，负责管辖范围内 的教育文化事务。
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　　二、韩国地方自治的主要内容和发展趋势
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　　在韩国，一般认为地方自治是指以“一定的区域为单位的各个地方是法律上独立于国家 的自治团体；地方自治团体的代表机关（作为执行机关的地方自治团体之长和作为决议机关 的地方议会）由该地方自治团体的居民直接选举产生；由地方自治团体的代表机关处理该地 方自治团体的事务” 等为基本要素的地方行政制度。③韩国的地方自治主要规定在宪法 和 地方自治法中，地方自治法是有关地方自治的基本法律。近几年韩国不断对地方自治进行革 新，如采取措施引进扩大居民参与的相关制度，以扩大民主，同时加强地方自治团体的自治 立法权和财政自立度等。
　　1、韩国地方自治制度的内容
　　在《宪法》第8章的“地方自治”这一章和以下的第117条和第118条的“地方自治团体 ”、“自治法规”、“地方议会”、“地方自治团体组成”、“地方议会议员的团体长的选 任方法”等的基本内容和领域都是以宪法规定的。④韩民国宪法第117条规定：“地方政 府 应负责处理当地居民的福利事务和财产管理，并将根据国家法律和法规范围内制订地方自治 条例。”（“地方政府”在这里泛指广域市和道一级政府。）⑤韩国现行地方自治法由10 章 及附则构成。第一章总则，第二章居民，第三章条例和规则，第四章选举，第五章地方议会 ，第六章执行机关，第七章财务，第八章地方自治团体相互间的关系，第九章国家的指导与 监督，第十章首尔特别市等大城市行政的特例，附则。其主要内容如下：⑥
　　①总则：地方自治法的目的（第1条），地方自治团体的种类和法律人格以及管辖范围 （第2条～第3条）②地方自治团体的3要素：区域（第4条～第7条），居民（第12条～第14 条），自治权（第8条～第11条，第15条～第21条）③地方选举（第25条）［公职选举及不 正当选举防止法］④地方自治团体的机构：地方议会（第26条～地84条），执行机关（第85 条 ～第112条）［地方公务员法，有关地方教育自治的法律］⑤地方自治团体的财务：财务运 行 的基本原则（第113条～第115条），预算及结算（第116条～第125条）［地方财政法］，收 入 及支出（第126条～132条）［地方财政法，地方税法，地方交付税法］，财产、公共设施以 及 地方公企业（第133条～第138条）［地方财政法，地方公企业法］⑥地方团体相互之间的关 系 ：合作与纠纷调停（第139条～第141条），行政协议会（第142条～第148条），地方自治团 体组合（第149条～第154条），地方自治之长等的合作体（第154条第2款）⑦国家指导与监 督（第155条～第159条）⑧首尔特别市等大城市行政之特例（第160条～第161条）［有关首 尔特别市行政特例的法律］⑨附则。
韩国的地方自治机关是以一定地（区）域为基础划分的，由国家授予自治权，按其权限 和责任处理地方事务，具有法人资格的地方自治主体。⑦包括地方议会和地方政府。在韩 国 地方自治法中，地方议会和市长（团体长）处于对等关系，类似于总统制下的国会与总统的 关系。地方议会议员是通过居民的普通、平等、直接、秘密选举而产生。韩国地方议会组织 分为两种组织体系：一种是由议员组成的会议体组织，包括议长、副议长、委员会等。⑧ 议 员的任期是4年，地方议会每年定期召开两次会议，也可以召开临时会议。议长和副议 长的 任期为2年，旨在活跃地方议会的构成和活动。地方政府由特别市、广域市、道和市、郡、 区2个行政级别构成，在市、郡、区下面的行政机关是邑、面、洞。目前，韩国有16个道级 政府和232个较低级别的地方政府,其中包括74个市政府、89个郡政府和自治市内的69个区政 府。⑨韩国地方政府的组成采用机构分立型，即地方自治团体是担任决策的最高机构，设 有 地方议会，由居民直接选举。另外，地方自治团体设有团体长，团体长由居民直接选举，团 体长作为地方自治团体代表，表明地方自治团体的意思，合并管理其事务。道级政府尽管具 有一些独立职能，但基本上发挥着中央政府与市政府之间的中间作用。市政府通过行政区机 制向国民提供服务。这一机制由郡政府下设的邑与面和市政府所属的区政府下设的洞组成。 
　　2、韩国地方自治的发展趋势
　　韩国近年来积极引进扩大居民参与的有关制度，并采取了许多措施，其要点如下：⑩
　　第一，居民投票。地方自治法第13条之2第1款规定，对于给予居民课以过度的负担或造 成重大影响的地方自治团体的主要决定事项，地方自治团体之长可以实施居民投票。这一制 度意味着居民作为地方自治团体的主人，直接参与关于该地方自治团体的主要事项和议事 决定，从这个意义上，该项制度为实现直接民主主义理想做出了贡献。
　　第二，条例的制定及改废（修改与废止）请求。这一制度意味着居民只可以向该地方 自治团体之长请求条例的制定及改废，即居民不能依据此项制度直接制定或改废条例。这一 请求权规定在地方自治法第13条之3。
　　第三，监察请求。地方自治法第13条之4规定，地方自治团体中19岁以上的居民，认为 对该地方自治团体及其长的权限所属的事务的处理违反法令或显著危害公益时，……可以以 该地方自治团体的条例所规定的19岁以上的居民数以上的联名向主管部长官提起监察请求。 
　　第四，居民诉讼。韩国地方自治法于2005年1月首次规定了居民诉讼，规定在第13条之5 以及第13条之7。可以说，居民诉讼制度是以美国的纳税人诉讼和日本的居民诉讼为模型而 引入的。
　　第五，居民传唤。居民有传唤该地方自治团体之长及地方议会议员的权利。（地方自治 法第13条之8第1款）
　　第六，其他。与地区居民生活密切相关的事务，根据难易程度分配给不同级别的地方政 府处理，直至由国家予以解决；加强地方自治团体的自治立法权；提高地方自治团体的财政 自立度。
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　　三、韩国地方自治模式对我国民族区域自治的比较意义
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　　韩国的地方自治采用的是团体自治的模式，在不断地探索中积累符合其自身的实践经验 ，近几年为了扩大民主引入了居民自治的因素，进一步完善地方自治。我国的民族区域自治 属于民族性的地方自治，是地方自治的一种类型,其主体是自治机关，我国民族区域自治地 方可以根据本地方的实际情况对法律和行政法规作出变通（涉及法律基本原则和民族区域自 治的规定除外）。因此，可以把我国民族区域自治模式归纳为以国家机关为主体的双变通地 方自治。这一自治模式在长期的实践运作中形成了具有中国特色的民族区域自治制度，为各 民族的团结和发展提供了有力的制度保障。我国民族自治地方以自治机关为自治权的行使 主体，是集权治国理念的一种折射，在国家建设中发挥过作用，但是随着现代民主发展的趋 势，各国扩大人民民主，促进公众参与政治生活和社会管理已是世界潮流。
　　我国是人民民主专政的社会主义国家，党的十六大、十七大均提出扩大公民有序政治参 与的民主建设方针，意在扩大人民民主，完善社会主义民主政治建设。这给全国尤其是民族 自治地方的民主建设提供了一个难得的契机。在民族区域自治中引入公众参与的内容，扩大 民族自治地方各民族群众参与本地建设的各项权利，构建以各民族群众为主体、以自治机 关为主导的民族区域自治模式，拓展公众参与自治地方社会事务管理的渠道，发挥民族自治 的优势，其实践意义不言自明。

注释：
①周小平，刘志强.地方自治的理论与实践［J］.法治研究，2007，（6）：51.
②③⑩［韩］洪井善.韩国的地方自治制度［A］. 吴东镐译.韩国地方自治法学会.地 方自治法研究［C］.新文化出版社,2006:6, 11—15.
④董连伊.韩国地方自治制度比较研究［D］.上海交通大学硕士学位论文,2007:4.
⑤韩国地方政府［DB/OL］.韩国在线.http://www.hanguo.net.cn/ 2009-6-17.
⑥朴婷译,吴东镐审阅.韩国地方自治法简介［DB/OL］.延边大学法学院中韩法律信息之 窗.http://ckli.ybu.edu.cn/ 2009-6-20.
⑦韩国国家机构［DB/OL］.中国机构网.http://www.chinaorg.cn 2009-6-17.
⑧金瑛.韩国地方议会的组成、职权与运作［J］.当代韩国.2004年夏季号:38.
⑨韩国地方政府［DB/OL］.韩国在线. http://www.hanguo.net.cn/?m=29&mid=13 200 9-6-17.
参考文献：
［1］ 周小平，刘志强.地方自治的理论与实践［J］.法治研究.2007，（6）.
［2］ ［韩］洪井善.韩国的地方自治制度［A］.吴东镐译.韩国地方自治法学会.地方 自治法研究［C］.新文化出版社,2006.
［3］ 董连伊.韩国地方自治制度比较研究［D］.上海交通大学硕士学位论文,2007.
［4］ 韩国地方政府［DB/OL］.韩国在线.http://www.hanguo.net.cn/ 2009-6-17.
［5］ 朴婷译,吴东镐审阅.韩国地方自治法简介［DB/OL］.延边大学法学院中韩法律信 息之窗.http://ckli.ybu.edu.cn/ 2009-6-20.
［6］ 韩国国家机构［DB/OL］.中国机构网.http://www.chinaorg.cn 2009-6-17
［7］ 金瑛.韩国地方议会的组成、职权与运作［J］.当代韩国.2004年夏季号

收稿日期：2009-08-15
作者简介： 朴圣杰（1982—），朝鲜族，吉林延吉人，延边大学法学院宪法学与行政法学专业，在读硕 士，主要研究方向为宪法基本理论。〖JP3〗刘训智（1983—），瑶族，广西桂林人，延边 大学法学院宪法学与行政法学专业，在读硕士，主要研究方向为民族区域自治制度。