构建失地农民权益保障机制的思考 
韩艳平
（东北师范大学人文学院，吉林 长春130117） 
　　摘　要： 随着我国工业化和城市化进程不断加快，失地农民问题日益增多。在农业用地 转化为非农业用地过程中，失地农民权益受到损害且没有相应的保障机制，在分析失地农民 权益保障机制缺失原因的基础上，提出了构建失地农民权益保障机制的对策与建议。
　　关键词：失地农民；权益；保障 
　　中图分类号：C913．7　文献标识码：A　文章编号：1008-7508（ 2010）05-0033-03
　　 随着我国城市化和工业化速度的加快，城市规模迅速扩张，在农业用地转化为非农业用 地过程中形成了一个特殊群体——失地农民。失地农民土地被征收后，出现“种田无地、就 业无岗”，同时没有城市居民的社会保障。因此，如何构建失地农民权益保障机制已成为当 前不容回避的社会问题。
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　　一、失地农民权益受损的表现 
　　1、土地补偿费偏低
　　根据我国《土地管理法》第47条第二款规定：征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用 前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。 每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四 至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的 十五倍。这种以耕地的“平均年产值”作为基数来确定的土地补偿费偏低，难以解决失地农 民的长远生计。根据2003年的一项调查表明，由于土地被征用，60%以上的失地农民生活水 平下降或者基本没有收入来源①。
　　2、失地农民的社会保障受损
　　土地不仅是最基本的生产资料，而且还具有社会保障功能。土地对农民的社会保障功能 可归纳为以下六个方面：第一，土地为农民提供基本的生活保障；第二，土地为农民提供就 业机会；第三，土地为农民的后代提供土地继承权；第四，土地对农民有资产的增值功效； 第五，土地对农民有直接收益功效；第六，土地还具有免得重新获取时掏大笔费用的效用。 ②因此，不管来自土地的收入是高还是低，土地始终是农民最低水平的生存保障。目前， 我 国城乡二元经济社会结构的现状以及法律法规不完善等原因导致我国农村地区尚未建立完善 的社会保障体系。因此，在城市化进程中农民一旦失去土地，也就失去了附着于土地的一系 列权益。同时农民失去土地保障后又被排斥在城镇社会保障体系之外，其生存和发展权受到 损害。
　　3、失地农民失业多就业困难 
　　土地是农民的生存之本,来自土地的收入是农民最基本和最可靠的收入。农民失去土地, 也就意味着失去了一个稳定又可靠的谋生渠道。在国内耕地资源普遍紧张的情况下，不可能 分配给失地农民新的土地，大部分农民无田可种，必须自谋生路。在激烈的就业市场中农民 显然处于极为不利的地位，尤其是年老体弱者，打工无人要，经营无门路，创业无本钱，就 业问题特别突出。据统计，目前我国累计失地农民达4000万—5000万，其中完全失去土地 、没有工作的农民至少在1000万人以上，占失地农民的20％③。
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　　二、失地农民权益保障缺失的原因分析
　　1、长期存在的城乡二元结构
　　城乡二元化结构是建国初期特殊的社会历史背景条件下形成的，长期以来这种城乡二元 结构导致了两种不同的资源配置结构。我国土地制度就是在城乡二元结构基础上建立的。我 国《宪法》规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国 家所有的以外，属于集体所有。即我国土地所有权分为全民所有土地与农村集体所有土地， 这种城乡土地二元化管理会造成在土地征用过程中集体所有土地按照农业用地进行补偿费远 远低于被征用后按照国有土地进入市场的价格。此外，城里人取得了房屋可以进行买卖，而 农民的房屋却不能进入市场上流通。因此，城乡土地二元化管理就是城镇居民和农民权利的 不对等。
　　2、征地补偿制度的不健全
　　要维护失地农民的权益保障权，就必须落实失地农民所获得的利益补偿。我国目前征地 补偿制度还不完善，主要表现在以下三个方面：一是对“公共利益”界定不清造成征地范围 过度。我国《宪法》和《土地管理法》规定“国家为了公共利益的需要，可以依据有关法律 规定对土地实行征用”。然而，征用的土地既有为政府负责的公共基础设施建设征用的土地 ，也有政府出面征地后交给各类企业从事一般经济活动的土地，其直接结果是政府动用征用 权超出了“公共利益”的范围，出现了大量非公共利益的征地行为。二是征地补偿主体不明 确，征地程序不规范。导致这一问题的主要原因是农村土地产权不明确，现有农村土地“集 体所有”的产权特征使集体与农民的关系变得模糊，谁拥有对土地的所有权并不明晰。我国 法律虽明确规定农村土地归农村集体所有，在现实中补偿费一般是直接交给农村集体，并由 农村集体决定补偿款的使用和分配。但集体是一个抽象概念并不具体，因而不能有效承担管 理和使用征地补偿费的职能。三是补偿标准设定严重不合理。补偿标准按照耕地“平均 年产值”计算，忽视了土地的社会特征，如土地具有就业和养老等保障功能，没有将征地制 度 与建立有效的农民长远生计结合在一起，导致失地农民生活水平下降。土地征用后的增值收 益部分与农民无关，掩盖了土地作为稀缺资源的增值性,由此计算出的征地价格远远低于土 地的市场价格，导致失地农民经济利益受损。
　　3、失地农民社会保障制度的缺失
　　目前，我国农村社会保障制度具有层次低、覆盖面窄、社会化程度低、保障功能差等特点 。因此，家庭经营成为农民生活保障的主要形式，土地在农业家庭经营中充当了最重要的生 产要素，这样就形成了以土地为基础、以家庭保障为核心的农村保障体系。政府大规模征 用土地，土地对农民的这种社会保障功能就会大大弱化甚至完全丧失。而政府或用地单位给 予农民现金形式的“一次性补偿”，显然不能替代土地对农民原有的社会保障功能的缺失。 尤其是在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占就 意味着农民失去了基本的生存保障。农民在失地的同时也失去了农民的身份和土地的绩效福 利，但是又未获得城市市民的社会保障待遇。因此，失地农民游离在城镇社会保障制度体系 之外，尤其是在就业、住房、医疗、子女受教育等方面得不到与城市居民同等待遇，在 城市生活中面临极大的风险。

　　4、失地农民自身能力的原因
　　一方面，失地农民缺乏必要的谋生手段。面临的最突出问题就是就业问题，而就业难的 关键是农民文化程度不高，未经过专门的就业培训，缺乏劳动技能，造成失地农民不能可持 续发展。另一方面，失地农民缺乏维护自身权益的能力。农民是中国最大的弱势群体，是十 大社会阶层中的底层④，同时也是一个组织化程度最低的群体。由于自身组织资源的极度 缺 乏，失地农民在与其他利益群体博弈中总是处于弱势地位，从而造成广大农民对于政府决策 和制度安排没有多少发言权⑤。他们的意愿无法通过正常的渠道得到及时反映，难以与政 府 进行有效的谈判。因此，在农民组织资源缺乏、组织化程度低以及利益表达渠道缺失的情况 下，难免会导致失地农民利益的损害。
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　　 三、构建失地农民权益保障机制的对策与建议
　　1、加速城乡一体化进程
　　统筹城乡发展，实现城乡土地一体化管理。要实现城乡土地一体化管理，就要进行土地 制度的创新。土地制度是产权制度的基石，从经济学的角度而言就要推进集体土地的市场化 。从世界范围来看,市场经济搞得较为成功的国家土地问题解决得比较好；反之，土地冲 突十分严重的国家，市场经济的成就就不如前者。因此，要构建和规范农村集体土地的流转 制 度，实现城乡一体化管理，显化集体土地资产价值，促进农民获得财产性增收。同时，规范 集体建设用地市场秩序，减少隐性交易行为，加强政府对集体土地市场的调控和监管。
　　2、进一步完善征地补偿制度
　　严格限定征地范围，征收(用)的目的必须是为了公益，这是征收(用)的前提，也是衡量 其是否合法的标准。科学界定公共利益，可以在立法上采用列举式或概括式相结合的方法对 公共利益做出相对明确的规定，严格区分公益目的和商业目的。提高土地补偿费用，在失地 农民补偿中应体现市场经济规律，摒弃原来征地中按年产值的计算标准，引入“地价”的概 念⑥。在农用地转为建设用地的过程中，引入市场机制让农民直接参与土地交易全过程, 以 保证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重,利益得到有效保障。同时，应尽快完善 土地征用补偿机制,提高补偿标准,使农民真正受益。
　　3、建立和健全失地农民社会保障体系
　　在继续完善农村新型合作医疗制度基础上，进一步健全农民社会保障体系，实现与城镇 居民的对接，使他们能够平等地享受城市化进程中的市民待遇。其中建立失地农民社会保 障基金是关键。在实际操作中可由政府、集体、个人和征地主体共同出资，合理负担。具体 可以由政府从集体土地的增值收益中提取安排专项财政拨款；集体从土地补偿费中提取；失 地农民根据当地经济情况个人缴纳；征地主体从土地开发经营的收益中提取⑦。正所谓“ 授 之以鱼，不如授之以渔”，建立和健全失地农民的职业教育和再就业培训机制，引导和教育 失地农民转变靠、要、等的观念，提高自身能力，积极主动地参与市场化就业。
　　4、构建失地农民的利益表达机制
　　社会利益诉求和表达需要“出气口”，需要“减压阀”，需要构建制度化、规范化的表 达渠道。正确引导社会利益的表达行为，缓解社会压力，而不是以强性压制的办法灭火。 ⑧ 建立利益表达机制的前提是尊重农民的利益主体地位，从法律和制度层面保证农民有平等 参与和表达意见的权利。首先，充分尊重失地农民的知情权。政府要及时公布与失地农民利 益有关的信息，使他们能了解自己的地位，以保护自己的权利。其次，培育规范的农民维权 组织，发挥其凝聚群体利益的能力，规范利益表达行为。最后，从体制上提高农民的参政能 力，例如，人大中适量增加农民代表的比重。政府在制定政策特别是涉及农民切身利益的政 策措施时，能够使农民群体充分表达自己的愿望并维护其相关权益。

注释：
①廖小军.中国失地农民研究［M］.北京：社会科学文献出版社，2005：101.
②鲍海君，吴次芳.论失地农民社会保障体系建设［J］.管理世界.2002，（10）：38.
③赵蓓蓓.如何解决失地农民问题——访国务院发展研究中心农村部部长韩俊［N/OL］ . ［  2005-12-09］.http://www.agri.gov.cn/jjps/t20051209_512856.htm.
④陆学艺.当代中国社会阶层研究报告［M］ .北京：社会科学文献出版社，2002：9.
⑤肖屹，钱忠好.交易费用、产权公共域与 农地征用中农民土地权益侵害［J］.农村经济问题.2005，（9）：62.
⑥刘勇.城市化进程中失地农民权益的保障［J］ .南方农村.2004，（1）：20. 
⑦熊艳.城市化过程中失地农民保障体系构建［J］.中外企业家.2008，（3）：77.
⑧迟福林.第二次改革：中国未来30年的强国之路［M］ .北京：中国经济出版社，2010：19 0.

收稿日期：2010-03-19
作者简介： 韩艳平（1978～），女，吉林长春人，东北师范大学人文学院公共事业管理系讲师，研究方 向：城市管理、社会保障。