长株潭城市群社会管理体制的建构与完善途径研究 
李　静
（长沙民政职业技术学院，湖南 长沙410004） 
　　摘　要： 长株潭城市群“两型社会”建设如何深化改革，突破旧的体制和管理模式，建立新型的社会 管理体制，是我们面临的重大课题。长株潭城市群 应建立政府调控机制同社会协调机制互联，政府行政功能同社会自治功能互补，政府管理力 量同社会调节力量互动的社会管理机制。
　　关键词：长株潭城市群；社会管理；社会管理体制；机制创新 
　　中图分类号：C912.2　文献标识码：A　文章编号：1008-7508（ 2010）05-0037-02
　　长株潭城市群“两型社会”建设，如何强化政府的社会职能，并充分利用中央给的“先 行先试”的政策优势探索构建新型的社会管理格局和社会管理体制，实现由政府单一中心的 治理结构向政府与其他社会主体合作的多中心治理结构转变，优化政府调控机制同社会协调 机制互联，政府行政功能同社会自治功能互补，政府管理力量同社会调节力量互动的运行机 制，是我们面临的重大课题。

　　一、“社会管理”和社会管理体制的内涵与外延
　　社会管理，是由政府及社会组织通过行政的和社会的机制，重点围绕各种社会问题，对人 们的社会生活进行干预。其目标是促进社会生活秩序，解决社会问题，提高社会生活的效率 ，提高人民生活质量。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局和 管理体系是一种工作局面、一种结构态势、一种运行方式或是一种管理模式，是一个动态的 、有规律运行的系统，强调社会管理各个主体的地位和作用。社会管理格局和体系的组织结 构、功能作用及其运行的过程和规律构成了基本的社会管理体制，换句话说，“社会管理 体制就是指社会管理的组织结构、功能作用及其相互关系。”
　　从上述对社会管理的解读得知，社会管理的主体是多元的。不仅政府，还包括居委会、 社区社会组织、企业和公民，在规范、协调和服务等社会管理活动中都发挥重要的作用。社 会管理的对象是社会生活的各个领域。社会管理的方式是进行社会性规制和提供公益性或互 益性服务，具体包括规范行为、整合利益和服务社会④，通过联动机制共同协调处理社会 事务。

　　二、长株潭城市群社会管理体制存在的主要问题
　　长株潭城市群在“两型社会”建设中把加快改革与促进发展相结合，全面改革与率先突 破相结合，改革创新与规范操作相结合，创新统筹城乡发展体制机制，创新行政管理体制和 运行机制，走综合配套改革之路，社会管理格局和管理体系取得了明显进展，为湖南的发展 提供了一个良好的构建基础和发展环境。但是，在社会管理理念转变、职能定位、运行机制 、主体培育和合作机制构建等方面仍然存在着问题。
　　1、社会管理理念不够准确，各主体的角色定位不明确。第一，社会管理理念不够准确 。社会政策、社会管理行为和社会管理措施都源于社会管理理念，不同的社会管理理念直接 影响着人们的思维，影响着制度的设计与建构。社会管理是以服务为主要内容，侧重于通过 提供社会服务来协调各类社会关系，把个人、社会组织与国家的意志有机地结合在一起的， 以维护和增强社会权利为价值取向，强调公平，强调全社会的全面利益以及个人权利⑤。 但 是，在长株潭城市群建设过程中，政府虽然加大了社会管理的力度，但并未彻底摆脱原有的 行政模式，还习惯于用行政手段和强制方式解决社会问题和社会矛盾，不习惯于通过协商对 话、平等沟通等民主政治手段来吸纳群众诉求、化解社会矛盾。第二，社会管理主体的角色 定位不明确。在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局和管理体系 中，由于缺乏相关法律规定和实施细则的支撑，主体间职能不清、分工不明，执政 党对政府管理过分干预，政府对社会主体管理领域“越位”现象突出⑥。社区居委会作为 一 个社会自治组织，没有充分发挥自治功能，反而呈现出严重的行政化倾向。一些社区社会组 织由于组织内部管理无序，缺乏外部监控，运作欠规范，缺乏社会公信力，难以参与政府主 导的社会管理。公众参与还是一种动员性和配合性参与，而非自下而上的主动参与，影响着 公众在社会管理中发挥自己应有的作用⑦。
　　2、政府的调控机制和社会协调机制互联不善。长株潭城市群实验区建设必须瞄准城市 群城市行政主体利益协调这个难点，围绕试验区改革建设这个主要任务，建立一个由各地方 政府和社会组成的利益对话、相互博弈、走向融合的调控和协调机制，形成长株潭城市群发 展的合力。目前，社会管理职能存在多头管理，有些管理部门由于条块分割，未形成有效的 资源整合，限制了网上审批、网上执法、网上公共资源交易、网上公共服务和网上监控等信 息化手段的充分使用。
　　3、政府行政功能和社会自治功能互补不足。社会组织是人民群众表达意见、参与公共 生活的重要载体与机制。目前，城乡居（村）委会作为一个群众自治组织的自治能力弱化， 而且与不断出现的其他各种新的社区组织的关系模糊不清，导致基层社会管理组织的权利与 义务关系模糊，项目执行能力差，应对社会突发事件的能力不够敏捷和迅速。
　　4、政府管理力量同社会调节力量互动不强。长株潭城市群建设由传统向现代转型，探 求新形势下社会管理模式创新，不仅需要政府的力量，还需要社工和义工的广泛参与。但是 ，由于政府对自身定位不准，对社会组织发展认知不足，对公民权利缺少应有的尊重，在社 会管理中仍然凭借政权力量，依靠自上而下的行政组织制定、颁布、运用政策和指令的方法 来实现国家对全社会的领导、组织和管理，缺乏政府管理力量同社会调节力量的互动，没有 形成市、区、街道、社区四级义工服务网络。
　　5、社会管理法规制度不健全，管理成本高，效率低。由于社会管理涉及社会生活的各 个领域，而我国现有社会管理的法律法规与进一步完善社会管理体制的要求相比存在明显不 足 ，有些领域还存在着一些法律空白。当前只有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》和《 民办非企业单位登记管理暂行条例》，以及民政部出台的《取缔非法民间组织暂行办法》、 《民 办非企业单位登记暂行办法》和民政部与其他部门联合下发的规范性文件，这些法规或政府 性规章总体上数量少，层次不高，缺乏配套，有的可操作性不强。

　　三、长株潭城市群社会管理体制的建构及完善途径

　　1、转变政府职能，完善社会管理体制，建立多元化主体的社会管理结构。长株潭城市 群建设应牢牢把握以党和政府为主导，社会协同、公民参与的多主体协作的管理格局，梳理 各类社会关系，建立一种能够促进社会系统协调运转，对社会发展的各个环节进行组织 、协调、服务和监控的新型社会管理体制。因而，完善社会管理体制，必须首先优化政府自 身的行政管理资源，明确政府履行社会管理和公共服务的边界与职责范围，明确政府、居委 会组织和社区社会组织的权力边界、分工与定位。同时，政府和社区管理者应充分认识社区 社会组织在社区建设中的作用，构建多元化的社会管理主体结构，为社区社会组织发展做出 相关的制度安排，释放社会组织参与社区建设的能量，把自己从繁杂的事务性工作中解脱出 来。
　　2、变革公共服务运行机制，探索建立新型社区管理服务体制。政府应转变传统的政府 包办社区公共服务的模式，政府不再直接提供社区公共服务，而应以委托、项目承包、项目 管理等多种方式，通过购买或竞标的形式交由第三方来提供，即由社区社会组织、企业或个 人来提供。政府对社区管理服务的责任主要体现在结合长株潭城市群的实际情况，制定公共 服 务政策和规划，制定公共服务标准和对社区公共服务的质量进行监督，对社区组织开 展的互助性服务、志愿服务和社会力量兴办的商业服务给予政策扶持和引导等。
　　3、完善长株潭城市群的相关法律政策。长株潭城市群作为“两型社会”建设实验区， 应在国家宪法和《立法法》精神和原则的指导下，根据本地的实际情况先行制订相关地方法 规。如制订《长株潭城市群社会管理条例》，厘清社会管理各个主体和部门之间、政府部门 与非政府部门之间的法律关系，规定和理清各管理主体的管理职责和权限，破解目前社 会管理中时常出现的“缺位”、“错位”和“越位”等现象。在立法上明确规定居（村）委 会、社区社会组织与企业在城乡社会管理中的地位和作用。
　　4、加强社工和志愿者队伍建设，建立覆盖长株潭城市群的“社工、义工”联动机 制。社工是掌握专业知识和技能的职业助人者，针对个人及社会问题，可提供系统有效的工 作方法。义工则可以承担大量非专业性的工作，为社工的服务提供人力支撑。两者联动能够 优势互补，可以解决一些社会问题、缓解社会矛盾，消除社会不和谐因素。同时，“社工、 义工”联动可以将“平等”、“接纳”、“分享”等理念传递社会，播撒和谐社会理念。因 此，长株潭城市群建设应以社区为平台，以各类机构为载体，建立“社工、义工”联动机制 ，充分发挥社工在服务项目的策划、组织、实施上的主导作用，充分调动义工参与、协助、 配合社工实施服务项目的积极性，积极推动全民参与义务工作，扩大社会参与。
　　5、完善社会管理的考核指标体系。社会指标体系是社会管理的依据，是人民群众监测 、监督的准绳。因此，长株潭政府部门要联动非政府组织一起努力研制社会管理监测体系， 制订社会管理水平的考核指标，并将社会发展综合评价指标体系纳入政府决策和绩效评估范 畴。

注释：
①孙炳耀.社会管理与社会工作［M］.社会工作理论与实践,2008:62.
②⑥陈振明.社会管理格局和体系构建的理论基础［J］.甘肃行政学院学报,2008(4):7-8.
③谢庆奎.和谐社会和社会管理体制改革.北京行政学院学报,2006,(2):16.
④何增科.论改革完善我国社会管理体制的必要性和意义［J］.毛泽东邓小平理论研究,2007 ,(8):54.
⑤杨雪冬.社会管理的基本结构和特点.学习时报［N］,2009-9-14(第006版).
⑦何增科.论改革完善我国社会管理体制的必要性和意义［J］.毛泽东邓小平理论研究,2007 (8):58-59.
参考文献：
［1］长株潭“两型”社会试验区简报,2007，(1).
［2］王翠萍,浦东新区政府社会管理新方式的调查研究［J］.上海党史与党建,2009，(8). 
［3］上海市民政局职业社会工作处编.社工、义工“两工联动”机制研究［M］.2005’发展 中的上海社会工作,2005.
［4］周强,全面推进“两型社会”综合配套改革试验区建设［EB/OL］.
http://www.lxshjs.com/Infor/News/Show.asp?id=418

收稿日期：2010-03-06
作者简介： 李静（1971～），湖南郴州人，长沙民政职业技术学院民政系讲师，硕士研究生 ，主要研究方向：公共管理。